【李其澤專欄】德國統一36年：兩岸需要的，是讓人民安心的制度 |編輯部| 梅花新聞網

李其澤/國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教授

今天十月三日，德國迎來統一三十六週年。今年的中央慶典由輪值聯邦參議院議長的不來梅主辦，主題是「各有所長，一個國家」（Viele Stärken – ein Land）；市民慶典從二日到四日在不來梅市中心舉行，預計湧入超過四十萬人；按議程，三日下午不來梅市長博文舒爾特也將把聯邦參議院議長的職務交棒給北萊茵—西發利亞邦總理伍斯特。這個主題看似平常，卻觸及統一最難處理的問題：國家可以合而為一，人民的生活經驗、地方認同與政治意見，卻不會因此變成一種。對兩岸而言，德國值得研究的，不只是如何完成統一，更是統一之後如何讓人安心，以及為何三十六年過去，這項工作仍未結束。

國慶前夕，博文舒爾特在德國電視二台的晨間節目中說，今天分裂德國的已經不是東西地域，而是對《基本法》的態度；真正「關乎國家靈魂」的較量，發生在支持《基本法》的政治力量，與那些想以「同質的民族共同體」取代多元共和國的力量之間。他也提醒，東西差異已經「小得多」，兩邊內部各自都有強勢與弱勢的地區，籠統地談「東部」與「西部」並不準確。聯邦議院議長克勒克納則在聲明中強調，統一不等於相同，不同的經驗與觀點本來就屬於德國統一的一部分；不來梅與巴伐利亞不一樣，梅克倫堡—前波美拉尼亞與薩克森也不一樣，而這沒有什麼不好。兩人的話提醒我們，統一要能持續，必須有共同接受的制度，同時保留不同生活方式的空間。領土整合可以設定日期，社會信任卻需要長期累積。

九月三十日，聯邦政府東部事務專員凱澤公布的二○二六年德國統一現況報告，也呈現進步與落差並存的局面。這份題為「繼續前行」、以社會流動為主題的報告，刻意把東部稱為「上升地區」而非「追趕地區」。報告引用的「德國監測」調查顯示，東西部居民對生活條件與向上流動機會的看法已大致接近；但東德出身者在聯邦行政領導職位仍然代表不足。最高聯邦機關全部主管職位中的東德出身者比例，自二○二二年的百分之十三點九上升至百分之十六點三，人數首次超過一百人；只是這個數字包含柏林，若扣除柏林只有百分之八點九，而東德人口約占全國兩成。報告坦承，職位越高，東德人的比例越低。

這個結果值得兩岸深思。即使在同一套民主與法律制度下，經過三十多年的公共投入，人們仍會追問：誰有權決定政策？誰的經驗被當成正常標準？誰必須不斷證明自己已經融入？國家統一處理了政治疆界，未必同時處理機會、尊嚴與發言權。

民主授權，使統一具有正當性

德國統一經常被簡化成「同一民族終將團聚」，但這種說法省略了最重要的條件。一九八九年的和平革命打開政治空間，一九九○年三月十八日，東德舉行第一次、也是最後一次自由的人民議院選舉。此後是民選議會在決定統一的道路：八月二十三日，人民議院以兩百九十四票對六十二票決議於十月三日加入聯邦德國；兩德政府協商統一條約，兩邊議會於九月二十日分別通過。民主授權與法律程序，使民族願望轉化為可以執行的政治決定。

法律形式也必須說清。德國採取的，是東德依當時《基本法》第二十三條加入聯邦德國；統一條約第一條明定，五個東部邦於一九九○年十月三日成為聯邦德國的邦，第三條則規定《基本法》在新加入地區生效。當時也有人主張依《基本法》第一百四十六條由全體德國人另立新憲，最終未被採納。這條路徑意味著既有憲政制度的延伸，並非兩種政治體制永久並存。

因此，德國既不能被直接當成「一國兩制」的先例，也不能被用來證明較小一方必須接受較大一方的制度。北京自己也不接受「兩德模式」：二○○○年的對台白皮書明白反對以兩德經驗類比兩岸，反對以公民投票決定台灣前途，並否認兩岸之間存在「民主與制度之爭」。這恰好點出問題所在：決定方向的關鍵，在於人民當時希望進入什麼制度，以及能否透過民主程序表達選擇。民族、人口與經濟規模固然影響局勢，卻不能取代正當性的判斷。

兩岸的起點尤其不同。當年的東德人民爭取的是自由選舉與權利保障；今天的台灣已經擁有競爭性選舉、言論自由與自身的司法制度。任何統一方案，都必須回答這些制度如何延續。台灣人民關心的，會是統一後能否繼續選擇政府、批評掌權者，以及在受到侵害時獲得救濟。這些問題若沒有可信答案，經濟優惠很難消除疑慮。

經濟接近，不等於生活經驗相同

德國統一後確實取得重大進步，卻也留下長期代價。路透社九月十七日的分析指出，東西部的差距已經從就業轉移到財富。所得方面，包含柏林在內的東部家庭可支配所得中位數，二○二四年約為兩萬五千九百歐元，西部約兩萬八千一百歐元，前者相當於後者的九成二，比二○○八年的八成二明顯接近；薩克森等東部各邦的房租也比全國平均低三到四成，部分抵銷了所得差距。財富卻是另一回事：二○二三年，東部家庭平均淨資產約十二萬五千五百歐元，西部約二十五萬七千一百歐元，前者不到後者一半。更值得注意的是趨勢：二○一三年兩者分別是六萬一千二百與十四萬零三百歐元，十年來比例從四成四升到四成九，絕對差距卻從約七萬九千歐元擴大到約十三萬二千歐元。這是家庭平均資產的比較，不能理解成每個東德人的財富都只有西德人的一半，更不代表統一失敗；但它說明，有些落差不會因為時間自動消失。

原因在於財富具有跨代累積的效果。相近的薪資，未必帶來相近的買房能力、創業條件或承受失業的餘裕。凱澤在報告中特別點出東西部繼承財產的不平等，並說「向上流動不應取決於出身家庭」。國家可以投資道路、學校與產業，家庭資產及人際網絡的差距卻較難迅速填補；一九九一年到二○二四年，東部（不含柏林）淨流向西部的人口約一百二十萬，留下的是更老的社會。人們判斷統一是否公平，往往依據自己的工作、財產與子女機會，而非全國平均數字。

經濟落差也不能獨自解釋政治不滿。另類選擇黨九月六日在薩克森—安哈特邦拿下百分之四十三點八，創下該黨在邦議會選舉的最高紀錄，只差幾席就取得過半；九月二十日在梅克倫堡—前波美拉尼亞邦又以百分之三十八點二成為第一大黨，基民盟跌到百分之四點九、被擠出邦議會。凱澤形容過去幾週是一次「轉折」。這股支持涉及移民、政府表現與政治認同等多重因素；但如果居民長期感到自己沒有得到充分尊重，這種感受便可能被政治力量動員。把所有不滿都歸咎於民粹，會忽略制度需要修正的地方；把所有不滿都算成統一失敗，同樣失之簡化。

兩岸若討論未來安排，便不能只端出市場規模、建設計畫與投資金額。德國的經驗是：託管局的私有化讓東部整整一代人記住了失業，轉移支付以兆歐元計，東西部的退休金計算標準直到二○二三年七月才完全拉平——連這項看似單純的技術問題，都花了三十三年。因此，必須逐項說明財產、稅制、退休金、醫療、工作資格與金融制度如何銜接，誰負擔轉型成本，誰得到補償。尤其不能把台灣當成需要全面重建的空白地帶：它已有成熟的產業、社會制度與公共服務，政策設計應從保存既有能力開始。

讓人民安心，必須有可以主張的權利

德國經驗給兩岸的第一項啟示，是人民同意必須成為制度程序。德國沒有另辦統一公投，但自由選舉與議會決議提供了民主授權。這不表示兩岸可以省略人民參與。程序可以不同，核心要求相同：資訊充分、討論自由，而且人民確實能夠拒絕。

台灣現行法制也不是由政治人物達成協議就能生效。《兩岸人民關係條例》第五條之三規定，涉及憲政或重大政治影響的協議，行政院須在協商開始九十日前向立法院提出締結計畫與衝擊評估報告，經全體立委四分之三出席、出席四分之三同意才能開啟協商；協商期間立法院可決議要求終止；協議草案須經同樣門檻審議並舉行聽證，再交付全國性公民投票，有效同意票必須超過全體投票權人的半數；主權國家地位與自由民主憲政秩序的毀棄或變更，根本不得列為談判項目，違者無效。這套門檻與修憲程序相當。因此，涉及根本制度改變的方案，還須處理憲政問題，不能將一次政治協議或公投視為全部法律授權。

第二項啟示，是把保障寫成可以主張的權利。地方自治、選舉、司法與財政安排，需要明確的權限清單、修改程序與救濟方式。承諾若遭違反，由誰判斷？哪一個法院能受理？裁判如何執行？這些細節決定人民面對公權力時，有沒有真正的保護。北京的承諾紀錄正好說明為什麼要寫清楚：一九九三年的白皮書說統一後台灣可保留軍隊，大陸不派軍隊和行政人員駐台；二○○○年的白皮書重申不駐軍、不派員，還說「什麼問題都可以談」；二○二二年的白皮書卻刪去不駐軍的承諾，並為高度自治加上「確保國家主權、安全、發展利益」的前提。可以由一方單方面改寫的承諾，不是保障。

尤其應區分「保留生活方式」與「保留決定生活方式的權力」。人民今天能照常生活，與人民明天仍能透過選舉、司法和公共討論改變政策，是不同層次的保障。若自治範圍完全由中央單方面解釋，權利再多，也可能因政治情勢而縮減。和平方案的可信度，必須建立在權力受到約束之上。

第三項啟示，是讓差異保有尊嚴。博文舒爾特把「同質的民族共同體」與「多元的共和國」當作德國今天真正的分界線，其實也點出統一的弔詭：越是要求一致，越會製造它所害怕的疏離。統一不應要求一方否定自己的全部歷史，更不能把不同身分認同視為需要消除的缺陷。支持統一、支持維持現狀或對方案持保留態度的人，都應有安全表達的空間。共同體容得下反對者，人民才比較願意相信自己不會成為被管理的對象。

這也使兩岸交流的意義更加具體。九月三十日的國慶招待會上，習近平把「深化兩岸交流合作」與「堅決打擊台獨分裂勢力」放在同一句話裡。交流與打擊並列，問題就在於誰來定義「台獨」、依什麼程序、由誰救濟。航點、觀光與經貿合作可以累積接觸，但安心往來還需要明確規則、透明程序與可靠協助。若交流伴隨不可預期的政治風險，接觸增加未必帶來信任。北京若希望爭取台灣民心，就需要從日常政策證明，差異可以被尊重。

外部安全安排，也必須服務人民選擇

德國統一還有國際面向。一九九○年九月十二日簽署的「二加四」條約，由兩德與美、蘇、英、法共同處理外部條件：確認奧得—尼斯河邊界、統一後的德國留在北約、蘇軍於一九九四年底前撤出、德軍員額限制在三十七萬人。這套安排解除了統一的外交與安全障礙，但它來自德國戰後的特殊歷史，不能直接套用到台海，更不能據此認為兩岸未來應由大國代為決定。

可以借鏡的，是內部正當性與外部安全需要同步處理。人民希望和平，鄰近國家也需要確信政治變動不會引發軍事擴張。剛結束的川習會再次顯示，台灣可以出現在大國的議程上，但大國之間的默契不能替代台灣人民的授權。兩岸若有一天進入實質談判，就須處理軍事部署、危機溝通與區域安全疑慮；外部協調的作用應是降低衝突風險，保障自由選擇的環境。

台灣也不必因為反對某種統一方案，就拒絕討論任何制度安排。公開檢驗方案，可以讓社會看清承諾的內容與缺口；但支持對話也不等於接受結果。政府應同時維持必要防衛、保障公民權利，並保留透明、可問責的溝通渠道。

德國統一三十六年的價值，在於它讓我們同時看見和平整合的可能，以及整合之後漫長的治理責任。不來梅的慶典主題說「各有所長，一個國家」，而三十六年的經驗告訴我們，「一個國家」容易宣告，「各有所長」要靠制度一天一天守住。北京若希望把統一願景轉成台灣人民可以接受的選項，就需要提出可執行、可救濟、能約束權力的制度。台灣則應以公開討論與民主程序檢驗，而非讓恐懼或口號代替判斷。

衡量任何統一方案，終究要回到人民身上：能否自由選擇，能否保有權利，受到不公平待遇時能否獲得救濟，下一代是否仍有決定自身生活的機會。人民安心，才有共同生活的基礎；這項工作，應從任何政治整合發生之前開始。

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