「我幹嘛侵占自己的錢？」從柯文哲、林岱樺涉案，看台灣「政治獻金」的公私界線與制度盲點

前台北市長柯文哲因侵佔政治獻金遭起訴，一審認定柯不僅違規挪用政治獻金，還透過公司操作、名目轉換等方式，將原本應屬公共用途的資金轉為私人可支配款項，涉及公益侵占與背信等罪。審理時柯文哲的辯護律師多次主張，政治獻金並非「無主物」，而是屬於候選人的財產。政治獻金一旦捐贈給政黨或候選人，即屬於政黨或參選人所有，只是在用途上受到《政治獻金法》規範。律師團強調，侵占罪成立的前提是「侵占他人之物」，但政治獻金並非他人物，自然不符合侵占罪構成要件，柯文哲也在出庭答辯時曾稱「我侵占我的錢幹嘛？」至於木可1500萬是管理服務費、450萬是肖像授權，演唱會77萬是演出對價，都不是政治獻金。檢控助柯文哲侵占政治獻金，李文娟認錢確實有匯入木可但不算侵佔【圖表】北檢起訴柯文哲涉侵佔貪污9371萬，募款小物為何有問題？民進黨立委林岱樺也在今年遭起訴同一條「公益侵占罪」，指她在參選立委期間募得上億元，卻涉嫌與胞弟等人利用兩家公司開立不實發票，把政治獻金轉出後用於公司稅款、增資、租金等用途，兩屆合計涉嫌侵占1379萬2969元。政治獻金到底是什麼？是誰的財產？台灣目前對政治獻金的法規範還有什麼不足呢？民主老牌國家美國如何管理政治經費？日本社會又怎麼看待政治獻金申報不實的醜聞跟政黨？政治獻金到底是誰的錢？北院一審認定柯文哲侵占捐給民眾黨的政治獻金600萬元，另與李文宗、李文娟共同透過木可公司將6134萬餘元政治獻金移出依法應受管制的專戶，其中1500萬元以肖像授權名義匯入柯文哲實際掌控的木可公司帳戶，之後又有450萬元以授權金名義進入柯文哲個人帳戶。除了授權費，競選後的政治獻金剩餘款約124萬元，也被用於支付木可公司員工薪資，法院認為該公司本質為營利事業，與政治活動無關，因此不得用政治獻金支付。侵佔項目金額一審判決認定給民眾黨的捐款600萬元基隆市副市長邱佩琳轉交3筆、每筆200萬元，捐款人包括謝國樑母親等人，捐款目的都是給民眾黨，但沒有進民眾黨政治獻金專戶肖像權授權1500萬元政治獻金專戶付木可「肖像權費」，法院認為是用商業交易包裝，把政治獻金移到木可木可員工薪資124萬1036元選後用政治獻金賸餘款支付木可員工薪資KP募款小物4133萬5588元法院認為高於成本數倍、宣傳又明稱募款等，因此實質是政治獻金，卻直接進木可KP SHOW演唱會77萬166元531萬餘元收入扣成本後的77萬餘元盈餘進木可；法院認為門票實質具有政治募款性質採風公司款項300萬元法院認定原意是捐給民眾黨，卻匯入木可並以「設計顧問」發票包裝合計6734萬6790元 中央研究院法律研究所蘇彥圖教授直白地回答政治獻金的定義：「假如我支持柯文哲，捐一筆錢給他，但這筆錢不是捐給他個人，是捐給他做選舉。」而政治獻金必須依法進入專戶、申報，開立收據，捐款人有捐贈上限，甚至免費提供有經濟價值的東西例如廣告看板，也會被納入規範。所以一旦我們承認一筆錢是「政治獻金」，它就已經和政治人物的個人財產是兩回事，更簡單的說就是「公私分明」。和柯文哲收受的600萬捐款的類似案例是2005年間，有人贊助民進黨年底三合一選舉，將500萬元交給當時擔任民進黨副秘書長的顏萬進。顏萬進沒有把這筆錢交進民進黨，而是侵占入己，後來判決認定是業務侵占罪。最高行政法院也認為，顏萬進身為民進黨副秘書長及黨員，具有代表民進黨收受政治獻金的權責，因此捐款人把500萬元給他的當下，捐贈給民進黨的行為就完成，他沒把錢給黨就是侵佔。更早的案例是前國民黨投管會主委劉泰英，將台鳳公司黃宗宏等人捐給國民黨的約2000萬元政治獻金侵占入己。高院二審認為這些款項是劉泰英「因公益所持有」，因此依《刑法》第336條第1項的公益侵占罪論罪。但案件到了最高法院，劉泰英提出一個跟柯文哲很相似的抗辯：國民黨算「公益團體」嗎？如果不是，為什麼侵占國民黨的錢是「公益侵占」？最高法院沒有直接宣告「政黨不是公益團體」，而是認為原審對兩國民黨為何屬於公益團體以及劉泰英究竟是不是「因公益」而持有這筆政治獻金沒有充分調查說明，因此撤銷這部分判決、發回更審。 發回後高院改以業務侵占罪論處，最後兩個業務侵占罪合併應執行10月徒刑，可易科罰金27萬元確定。也就是劉泰英仍被認定「侵占」，只是從「公益侵占」變成「業務侵占」。柯文哲的律師也企圖援引此案例的見解，來向法官主張。不過劉泰英案發生時，台灣尚未制定《政治獻金法》；如今政治獻金已有專戶、用途、捐贈上限、申報與公開等層層限制。這套制度究竟只是行政監管，還是足以讓政治獻金具有刑法上的「他人性」與「公益性」，成為柯文哲二審、林岱樺案都面對的新問題。蘇彥圖表示，台灣不是唯一一個會把這個政治獻金挪作他用，然後有司法追訴的國家。美國也是，大部分民主國家都是這樣規範，政治獻金即使形式上「捐給某一個特定的人」，仍是為特定政治目的提供的資金。在美國聯邦選舉委員會（FEC）判斷一筆支出是不是私人用途時，會問「如果沒有參選、沒有擔任公職，這筆支出原本還會不會存在？」如果答案是「會」，原則上就是私人支出，不能拿競選資金支付。例如家庭日常食品、一般服裝、娛樂、私人投資等；如果支出是因競選或公職活動才產生，就可能合法使用競選資金。FEC甚至明確規定，候選人可以無上限把自己的錢投入競選，但仍必須申報；如果親友把錢直接交給候選人、目的是影響聯邦選舉，即使錢直接進到候選人手裡，也不會因此變成候選人的私人財產，而是政治捐款，要受到捐款額度及申報規範。公督盟執行長張宏林也表示，從《政治獻金法》對結餘款的規範，就可以看出政治獻金並非候選人可以任意處分的私人財產，「因為你是拿大家的錢」結餘可以支付公務相關費用、人事費、租金、事務管理、公共關係及宣傳等支出，也可以捐給政黨、政治團體或公益團體，甚至保留到下一次選舉使用。《政治獻金法》第23條規定，收受的政治獻金用途，以第20條所列項目為限，並不得從事營利行為，賸餘也只能用於1.支付當選後與公務有關費用 2.捐贈政治團體或所屬政黨 3.捐贈教育、文化、公益、慈善團體 4.參加公職選舉使用，自申報日起4年內未支用完畢應繳庫。張宏林認為，現行法對政治獻金用途已相當寬鬆，制度主要限制的是「誰可以捐、可以捐多少」，至於候選人如何用空間很大，因此如果政治人物仍把結餘款轉換成自己的錢、用於私人支出，他認為就會產生問題。也因為政治獻金可以使用的範圍已經如此廣泛，張宏林反而認為，柯文哲案中募款小物、演唱會究竟算「政治獻金」還是「商業行為」，並不是最難的問題，他反問：「這就是按照政治獻金制度申報登記有什麼問題？搞不懂他為什麼金流要流出去？為什麼還要再去躲藏轉彎？」在他看來，這也正是政治資金必須與私人財務清楚區隔的原因。政治獻金外，還有大量「政治經費」沒被看見蘇彥圖2019年〈政治中的金錢知多少？台灣政治經費公開的法制評估〉一文中曾提出，一般人看到政治獻金爭議，很容易認為問題就是政治人物沒有誠實申報、監察院沒查出來。但還有一個更大的問題：即使所有政治人物全部誠實申報，現有資料仍然無法呈現政治金錢的全貌。蘇彥圖認為，有些錢依法根本「毋需或者無從申報」，他把這稱作政治經費的「暗錢（dark money）」。他以選舉補助款為例，國家給這筆錢是為了補貼選舉的支出，制度並沒有要求候選人公開這筆錢後來怎麼使用，制度甚至讓公眾無從知道，補助究竟真的拿去補貼競選費用，還是「直接進了受領人個人的口袋」，他認為選舉補助款並非給候選人個人的福利金，理論上也應進入特定帳戶、有用途限制並申報。不過張宏林則認為，現況是多數縣市長或總統級的候選人會出於「觀感」問題，把錢捐做公益或者成立基金會，但他如果要收進自己口袋，或者比如說一個里長選舉自掏腰包花了三五萬，他選上後領補助款，這不違法也沒問題。不過蘇彥圖就認為，一旦一筆錢進入競選活動，不論來源是支持者捐給我、我自己掏錢、我借來選舉、國家補助我，都應該轉化成一筆受到政治用途與公開要求拘束的「政治經費」。同樣都是「只能為政治／競選目的而存在的錢」，現在政治獻金受到專戶、用途、申報等高度管制，候選人自有競選資金與公費補助卻落在不同規範密度中，這就是為什麼不應該再以「政治獻金」作為制度中心。因此他也提出，應該將現行《政治獻金法》升級為覆蓋範圍更廣的《政治經費法》。具體作法是把候選人的「政治獻金專戶」改成「政治經費專戶」並要求候選人的所有政治資金，包括自有政治資金、政治借貸、政治獻金、公費補貼全部經由同一個政治經費專戶收支，而且依法公開。蘇彥圖認為，這比起政治獻金所有權到底是不是柯文哲、林岱樺或者任何一個政治人物的，這些民法所有權的判斷，重點是政治活動中的錢一旦進入政治經費系統，就應該和政治人物私人財務切開。「它不是國家的錢，但是它是你政治活動上的錢，給你選舉用的錢。所以它跟你的私人財產是兩回事。」蘇彥圖表示，現代政治已經高度「恆常競選（permanent campaign）」，政治人物可能正式選舉前很久就開始，包括跑行程、做廣告、經營形象、參加黨內初選。可是這些「期前競選支出」可能落在政治獻金法申報期間之外，因此也依法無需、甚至無從申報。美國的制度提供另一種做法。候選人可以無上限投入自己的財產參選，但仍必須申報；支持者直接把錢交給候選人，只要目的是影響選舉，也受到政治捐款額度及申報規範。從政治人物自己的財產、支持者捐的錢到國家補助的，蘇彥圖主張的「政治經費法」，核心不是追究每一筆錢究竟「屬於誰」，是建立另一條界線：只要錢進入政治，就必須和私人財務分開。所有政治經費都應該放進同一個戶頭嗎？不過張宏林有不同看法。他同意選舉經費的制度還有改革空間，但主張政治獻金與選舉補助款先分開看；因為不同層級候選人的財務規模差距太大，一個自己花幾萬元印海報、發面紙、找親友幫忙參選的里長，跟一場花掉數億元的總統選舉，很難用完全相同的制度處理。張宏林也提出，與其選後把錢發給候選人，為什麼不把這筆公共資源移到選前，用來創造更公平的競爭條件？例如官方建立完整候選人網站、提供影片及政見曝光、增加公辦發表會、公共空間公平展示候選人資訊等。他認為，現行的選舉補助款制度，很像是舉辦一個游泳比賽，然後前十名的選手上岸後再送游泳圈。那些本來就有資源的人因為「一張票30元補助」拿到更多資源，這對小黨、素人和新政治都不利，導致原本想要幫助民主社會選賢與能的補助款，反而變成給優勝者加碼的獎金。政治獻金制度是否要再更嚴格？「台灣對於政治人物的授權，會因為他們『自律自愛』的程度，來決定『他律』的程度。」張宏林表示，現行政治獻金法的精神比較接近「善意勸導」，一方面不希望行政權過度介入民主選舉，因此給予候選人相當大的自主空間，這本身也是民主社會對政治人物的信任；但當違規案例一再發生、自律不足，社會自然會要求把部分授權收回來，以更嚴格的法律規範取代原本的信任。2023年底，日本自民黨爆發政治資金「裏金」醜聞。政治資金募款餐會本身並不違法，問題在於自民黨派閥將議員超額售出的餐券收入回扣給議員後，部分資金沒有依法記入政治資金收支報告，讓原本應受公開監督的政治資金成為帳外資金。醜聞延燒後，多名內閣成員及副大臣辭職，多個主要派閥宣布解散，日本國會也在2024年再次修正《政治資金規正法》。但法律改變，信任沒有立即回來。岸田文雄宣布解散自己所屬派閥後，《讀賣新聞》民調仍有92%受訪者認為，自民黨高層並未充分說明政治資金醜聞；同年眾議院選舉，自民黨與公明黨組成的執政聯盟失去過半席次。蘇彥圖認為，這也是政治資金制度不能只討論「罰得夠不夠重」的原因。台灣過去已累積不少政治獻金裁罰案例，但如果政治人物與社會都不把違規當一回事，認為選舉結束後「被罰一下、不痛不癢」，制度就很難真正發揮作用。「真的要讓這個制度運作，不是說我真的強力處罰，而是大家自願去遵守。」蘇彥圖認為，前提是社會形成「這件事情很重要，你不要胡搞瞎搞」的氛圍，甚至達到「Zero Tolerance（零容忍）」；即使再怎麼散漫的人，都知道政治資金必須認真處理。他觀察，日本政治人物一旦爆發政治資金醜聞，往往很快面臨政治責任與辭職壓力；美國大型競選團隊則已發展出專業分工，除了專管財務的主管，還有專門處理競選財務的選舉律師，過程中確認一筆錢能不能收、能不能花，不是等到選舉結束後，才找會計師進場整理帳目。「嚴刑峻罰當然會有幫助，但關鍵還是我們的 political culture。」蘇彥圖說，台灣長期沒有很嚴肅地面對政治與金錢的關係，也沒有真正把「公私分明」視為重要原則，「某個意義上來說，就是我們讓政治人物處理錢，好像給他比較多的空間，但他有多的空間就會出事情。」然而把規範收得更緊，也不是沒有代價。張宏林認為，政治活動樣態複雜，修法仍必須考慮比例原則，不能因為出現個案，就把所有違規一刀切成最嚴重的法律效果。「比方說你只能捐20萬，結果拿了40萬給候選人，候選人後來也沒報。那要起訴侵占，還是違反政治獻金法？他可以說太忙了，忘記存進去了。」張宏林說，如果是「惡意的遺忘」，當然可以思考是否加重處罰，但也可能真的只是疏失；同樣地，境外資金固然需要嚴格防堵，如果法律直接規定收到境外政治獻金就取消參選資格，也可能出現另一種風險：「那如果我要害你，我用國外的帳戶匯一百塊給你、寫假的身分證字號，之後再檢舉你呢？」張宏林形容，制度始終存在「自律」與「他律」的角力，政治人物愈能自律，制度愈有空間保留彈性；當有人利用這份信任規避規範，法律就必須重新把界線畫得更清楚。法律之所以留下空間，是民主制度選擇給政治人物的信任；每一次修法，都是在重新決定，這份信任還能留下多少。延伸閱讀超級政治行動委員會：美國選舉如何成為富豪巨擘們發揮影響力的資本遊戲？《政治獻金法》如何讓選舉更透明？選前就公布捐款人資料會比較好嗎？【書評】《民主的價碼》：政治獻金制度專為富人設計，坐實所謂的「左手捐給右手」【加入關鍵評論網會員】每天精彩好文直送你的信箱，每週獨享編輯精選、時事精選、藝文週報等特製電子報。還可留言與作者、記者、編輯討論文章內容。立刻點擊免費加入會員！核稿編輯：翁世航